Den danske antiterrorlov

Efter terrorangrebene i New York og Washington den 11. september 2001 satte mange lande straks ekstra penge af til at bekæmpe terror. I mange lande blev der også med stor hast vedtaget nye love, som skulle gøre det endnu vanskeligere for terrorister at organisere sig og planlægge og udføre terroraktioner.   I Danmark blev der i maj 2002 vedtaget en ny antiterrorlov. Tilhængerne af loven sagde, at den ville være med til at sikre et trygt, frit og demokratisk samfund, mens kritikerne af loven hævdede, at den ville underminere netop de demokratiske værdier og frihedsrettighederne. Siden blev der i 2006 vedtaget endnu en såkaldt ’terrorpakke’ bestående af love og tiltag, der skulle mindske risikoen for terror yderligere. Den blev ligesom den første terrorpakke mødt af kritik. Det er endnu uklart, hvor stor effekt de to terrorpakker har haft, og der er uenighed om, hvorvidt de økonomiske, praktiske og retssikkerhedsmæssige konsekvenser opvejes af fordelene ved tiltagene.

Den såkaldte antiterrorlov (se kilder) hedder også Lov nr. 378 og har titlen: "Forslag til lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleveringsloven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og Sverige. Gennemførelse af FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, gennemførelse af FN's Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) samt øvrige initiativer til bekæmpelse af terrorisme m.v.)".   Denne lange betegnelse afslører, at der er tale om en lov, som har indflydelse på en lang række områder, og disse områder har berøring med meget andet end egentlig terrorisme. Hovedindholdet i loven er en række ændringer i både straffeloven, retsplejeloven, udleveringsloven og udlændingeloven.

• En lang række forbrydelser, der opfattes som terrorisme, kan straffes med fængsel op til livstid. Det er en konsekvens af den såkaldte terrorismeparagraf, der blev indsat i straffeloven som ny paragraf 114. Et uddrag af den følger her:   "For terrorisme straffes med fængsel indtil på livstid den, som med forsæt til at skræmme en befolkning i alvorlig grad eller uretmæssigt at tvinge danske eller udenlandske offentlige myndigheder eller en international organisation til at foretage eller undlade at foretage en handling eller at destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssige strukturer begår en eller flere af følgende handlinger, når handlingen i kraft af sin karakter eller den sammenhæng, hvori den begås, kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade." 
• Derefter opregnes en række lovovertrædelser fra manddrab over frihedsberøvelse til flykapring. 
• Det bliver forbudt at støtte en terrororganisation økonomisk eller på anden vis tilskynde til dens kriminelle virksomhed samt at true med at udføre terrorhandlinger.

• Alle internetfirmaer og teleudbydere skal registrere og opbevare oplysninger om brugernes trafik på Internettet og opbevare oplysningerne i et år. 
• Politiet kan i visse sager foretage hemmelig ransagning og flere ransagninger på grundlag af en enkelt ransagningskendelse.

Danske statsborgere skal i visse tilfælde udleveres til retsforfølgelse i udlandet, hvis et andet land anmoder herom. Det er tilfældet ved mistanke om forbrydelser, som i Danmark giver mindst fire års fængsel – og i de tilfælde, hvor den danske statsborger har opholdt sig to år i det land, hvor forbrydelsen har fundet sted, hvis forbrydelsen i Danmark kan give mere end seks måneders fængsel.   Det er en afgørende ændring i forhold til før, hvor danske statsborgere ikke kunne udleveres til andre lande – bortset fra i ganske få tilfælde til de andre nordiske lande. Denne ændring i loven er blandt andet tilskyndet af den såkaldte Europæiske Arrestordre, et forslag fra EU-Kommissionen om, at EU-landene skal samarbejde tæt om at udlevere eftersøgte kriminelle og terrorister til hinanden.

Asylsøgere og flygtninge med opholdstilladelse kan blive afvist eller sendt ud af landet, hvis Politiets Efterretningstjeneste (PET) vurderer, at de udgør en sikkerhedsrisiko for staten. Det kan ske, uden at den pågældende asylsøger eller flygtning eller dennes advokat får kendskab til, hvilket grundlag vurderingen om, at de udgør en sikkerhedsrisiko, hviler på.

Justitsminister Lene Espersen (K) fremsatte forslaget den 13. december 2001, og det var til 1. behandling i Folketinget den 31. januar 2002. Efter 1. behandling blev lovforslaget henvist til behandling i Retsudvalget, og Retsudvalget kom med sin betænkning den 21. maj 2002. Herefter blev forslaget i en let ændret udgave vedtaget af et flertal i Folketinget den 31. maj 2002 og trådte i kraft den 7. juni 2002, dog med undtagelse af § 3, nr. 1 og 2, der først trådte i kraft den 1. juli 2002.   VK-regeringens forslag byggede i meget høj grad på et forslag fra den tidligere regering, som præsenterede sit forslag til en antiterrorlov den 31. oktober 2001. Da den nye regering kom til efter folketingsvalget 20. november 2001, blev forslaget taget op igen og revideret.

Det endelige lovforslag blev stillet af justitsminister Lene Espersen fra Det Konservative Folkeparti på vegne af Regeringen (Venstre og Konservative). Det blev vedtaget med 97 stemmer (V, S, DF, KF, RV og KRF) mod 10 (SF, EL og IA (Inuit Atagatigiit)). Forslaget var en revideret udgave af et lovforslag, som den tidligere SR-regering fremlagde allerede den 31. oktober 2001. Dette forslag var de borgerlige partier, som kom til magten ved folketingsvalget i november 2001, overvejende positive over for. Ved at fremlægge et forslag, der på afgørende områder var stort set identisk med SR-regeringens forslag, var VK-regeringen på forhånd sikker på, at der ville være flertal for forslaget.

Nej. Der fandtes ikke tidligere en decideret antiterrorlov, men kun en enkelt paragraf i straffeloven, der omhandlede terrorisme. Det var paragraf 114, som med antiterrorloven blev skærpet, så strafferammen for overtrædelse af paragraffen blev hævet fra seks års fængsel til fængsel på livstid, og så flere former for forbrydelser blev omfattet af paragraffen. Til gengæld blev det præciseret, at handlingerne skal være begået med terroristisk motiv for at være strafbare efter denne paragraf.

Forskellen var først og fremmest omfanget af lovgivningen. Tidligere fandtes (som nævnt ovenfor) kun en enkelt paragraf i straffeloven, der beskæftigede sig med terrorisme, mens den nye lovgivning, som Lars Erslev Andersen og Jan Aagaard skriver i bogen ”Den afghanske forbindelse” (se kilder) "er på størrelse med en hel roman". Og strafferetseksperten Preben Wilhjelm skriver i sin kronik "Ret og terror" i Politiken (se kilder): "Det er uden sammenligning den største ændring i forholdet mellem statens magtbeføjelser og den enkeltes retssikkerhed, der er sket siden den danske retsstat blev grundlagt med retsplejereform for 82 år siden. Jeg tror endda, man kan sige, at det er en mere vidtgående ændring end alle tidligere ændringer tilsammen."

Den primære – og måske eneste – årsag til, at det blev besluttet at lave en antiterrorlov i Danmark, var terrorangrebene mod USA den 11. september 2001. Angrebet var den blodigste terroraktion nogensinde – cirka 3.000 mennesker blev dræbt – og det fik regeringer rundt om i verden til at overveje, om de kunne gøre mere for at sikre deres borgere mod international terrorisme.   Danmarks daværende statsminister Poul Nyrup Rasmussen (S) begrundede på linje hermed SR-regeringens forslag til en antiterrorlov med, at: "Situationen efter 11. september betyder, at vi lever i en ny tid. Ingenting er som før. Det kræver klar ledelse og beslutninger for Danmark indadtil og udadtil." Forsvarsminister i den VK-regering, der trådte til efter valget i november 2011, Svend Aage Jensbye (K), skrev i hæftet "Helliger målet midlet?" (se kilder): "Selvom vi i Danmark ikke oplever terroren på nært hold, er det alligevel vigtigt, at vi også arbejder for en verden uden terror. Derfor bliver der også i Danmark lavet love, som prøver at forhindre udbredelsen af terror i og uden for Danmark."   Desuden har det sandsynligvis spillet en vis rolle, at EU efter terrorangrebet 11. september 2001 opfordrede sine medlemslande til at skærpe deres lovgivning i kampen mod terrorisme og desuden vedtog anbefalinger og fælles regler, der i større eller mindre grad forpligtede medlemslandene til at indføre bestemte regler.

Danmark valgte at indgå i den såkaldte internationale koalition mod terror. Det skete, da NATO's medlemslande besluttede at opfatte angrebene den 11. september som et angreb på hele alliancen. Det betød, at Nato-landene deltog i den krig, som USA indledte i Afghanistan for at fange den hovedmistænkte, Osama bin Laden, og tvinge Taleban-styret fra magten, fordi de sandsynligvis havde støttet Osama bin Laden og hans terroristnetværk. Krigen mod terrorisme skulle ifølge den internationale koalition imod terrorisme imidlertid ikke kun føres i Afghanistan, men i alle lande, der huser terrorister. Den tidligere amerikanske udenrigsminister Henry Kissinger udtalte ifølge temahæftet "Vanviddet efter den 11. september" (se kilder) få timer efter angrebene 11. september, at "lige så skyldige som terroristerne er de, som giver dem støtte, finansiering eller inspiration," hvilket USA’s daværende præsident George W. Bush gentog kort efter. Ideen om at straffe alle, der på en eller anden måde støtter terrorister, førte til det, der i daglig tale kaldes den globale krig mod terrorisme. Størstedelen af denne ''krig'' er ikke militær, men foregår på det lovgivningsmæssige og sikkerhedspolitiske plan.

Denne del af 'krigen' skal ifølge juristen Preben Wilhjelm i høj grad ses som et spørgsmål om at vise handlekraft og berolige en opskræmt befolkning mere end som et reelt forsøg på at forhindre terrorisme. Wilhjelm skrev i artiklen "Terror som murbrækker for nedbrydning af retssikkerheden" i tidsskriftet SALT (se kilder): "Den 11. september skabte et forståeligt pres på myndighederne for at beskytte deres befolkning mod terror. Også den danske SR-regering var under pres, ikke mindst fra den borgerlige opposition. Nyrup måtte 'vise handlekraft' og lovede et udspil inden to måneder."   I samme blad i artiklen "Statens sikkerhed presser journalistikken" (se kilder) blev generalsekretæren i Det Internationale Journalistforbund, Aidan White, citeret for denne vurdering af konsekvenserne af begivenheden 11. september 2001: "den har bidraget til offentlighedens fornemmelse af, at de traditionelle politiske strukturer ikke forholder sig til deres behov. Og selvfølgelig er det sandt, at 11. september har føjet yderligere til folks frygt for indvandring, asylpolitik osv. og har givet disse spørgsmål en meget mere dramatisk og undergravende fornemmelse."

Opstramningerne i lovgivningen skulle ifølge hæftet "Helliger målet midlet?" (se kilder) "beskytte og forebygge terror i Danmark fremover." Mere detaljeret vil det sige, at hensigten med lovforslaget – ifølge resumeet på Folketingets hjemmeside – var at sørge for, at dansk lovgivning blev i stand til at sikre en effektiv indsats mod terrorisme, blandt andet ved at gennemføre de ændringer, der var nødvendige, for at Danmark kunne ratificere FN-konventionen af 9. december 1999 til bekæmpelse af finansiering af terrorisme.   Endvidere indeholdt lovforslaget de ændringer på Justitsministeriets område, som FN's Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 fra 2001 nødvendiggjorde, og endelig gennemførte lovforslaget EU's rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme. Dette skal ifølge justitsminister Lene Espersen (K), citeret i juristen Preben Wilhjelms kronik "Ret og terror" i Politiken (se kilder), gøres "uden at gå på kompromis med de grundlæggende retsprincipper og internationale forpligtelser, herunder retten til en retfærdig rettergang."

FN's Sikkerhedsråd vedtog den 28. september 2001 resolution nr. 1373 (se kilder) mod terrorisme, som er en skærpelse af den tidligere FN-politik på området. Den omfatter blandt andet, at stater ikke må huse terrorister, skal indefryse terrormistænktes bankkonti, skal slå til mod terrorgrupper og disses hjælpere og skal ulovliggøre finansiering af terrorisme. Den opfordrer desuden medlemslandene, heriblandt Danmark, til generelt at øge indsatsen mod terrorisme. Antiterrorloven er derfor en naturlig følge af FN-resolutionen, lyder argumentet i temahæftet "Helliger målet midlet?" (se kilder).

En konsekvent og omfattende reaktion over for terrorismen er nødvendig for at undgå en hverdag præget af frygt. Dette synspunkt gjorde daværende forsvarsminister Svend Aage Jensby sig til talsmand for i hæftet "Helliger målet midlet?" (se kilder), hvor han skrev: "alternativet – passivitet – er værre. Vi må reagere konsekvent i denne situation, ellers bliver prisen, at vi alle må leve i konstant frygt for kujonagtige og grusomme overgreb fra terroristernes side (...) – en aktiv og ubønhørlig kamp mod terrorismen er således det eneste rationelle og ansvarlige valg."

Danmark er på nogle måder et oplagt opholdssted for terrorister og muligvis også et oplagt mål for terroraktioner, vurderede Birthe Hansen i sin bog "Terrorisme – de utilfredse og den nye verdensorden" (se kilder). "Danmark er et åbent samfund, hvortil man relativt let kan komme og nemt kan færdes i hvert fald i en begrænset periode. (...) En grund til at vælge Danmark kunne være, at man ville vælge et land, der er tæt allieret med USA (...) Danmark er USA-allieret, og i 1990'erne er dette blevet vist på en meget loyal og aktiv måde."

Danmark var nødt til at sikre sig mindst lige så godt som andre europæiske lande. Ellers ville Danmark blive et mere oplagt mål for terrorister end andre europæiske lande, lød et af argumenterne i Birthe Hansens bog "Terrorisme – de utilfredse og den nye verdensorden" (se kilder). Det blev bakket op af daværende udenrigsminister Per Stig Møller (K). I artiklen "Grydelapper til PFLP skal ikke kriminaliseres" i Information (se kilder) udtalte han: "Vi skal (...) passe på, at vi ikke ender med en lov, der er så tynd, at vi slet ikke fanger nogen terrorister."

Antiterrorloven er en god hjælp til politiet ikke kun i forhold til terrorbekæmpelse, men også når det gælder efterforskning af organiserede forbryderbander, narkobagmænd og rockere, fremgår det af artiklen "Terrorpakke en gave til politiet" (se kilder) i Berlingske Tidende. I deres efterforskning kunne politiet nemlig efter vedtagelsen af antiterrorloven i højere grad benytte sig af blandt andet telefonaflytning, hemmelige ransagninger og overvågning af data på computere.

Der er blevet rettet kritik både mod lovgivningsprocessen og mod den endelige lovtekst.   Kritikken er kommet fra en stor del af det politiske spektrum, blandt andet Enhedslisten på venstrefløjen og Dansk Folkeparti på højrefløjen – samt fra mange forskellige eksperter, både strafferetseksperter, asyljurister og dommere. Der er også kommet kritik fra danske og udenlandske organisationer og institutioner og brancheforeninger. En stor del af disse personer og organisationer nævnes i betænkningen om lovforslaget fra Folketingets Retsudvalg (se kilder).

• Arbejdet med loven var præget af en overspændt, nærmest hysterisk stemning, som betød, at både politikere og befolkning mistede overblikket. Det vurderede blandt andre den danske strafferetsekspert Vagn Greve i artiklen "Eksperter advarer mod forhastet antiterrorlov" i Politiken (se kilder): "Hovedformålet er at vise politisk handlekraft. De forslag, som har været præsenteret i pressen, ville næppe have forhindret terrorismen. Det handler udelukkende om at vise, at man støtter USA." 
• Loven blev hastet igennem og blev derfor ikke genstand for den nødvendige debat i befolkningen. Dette kritikpunkt fremførtes af blandt andre strafferetseksperten Preben Wilhjelm i artiklen "Terror som murbrækker for nedbrydning af retssikkerheden" i tidsskriftet SALT (se kilder): "(...) da hverken regeringspartierne eller de borgerlige åbenbart ønskede debat om dette udspil, druknede det i valgkampen. Heller ikke efter at den nye regering i december genfremsatte 'antiterrorpakken' praktisk taget uændret, fik den fortjent offentlig opmærksomhed." Samme kritik er at finde i betænkningen om lovforslaget fra Folketingets Retsudvalg. Udvalget finder det "utilfredsstillende, at gennemførelsen af lovforslaget skal ske med en sådan hast, at justitsministeren i flere svar må tilføje, at tiden forhindrer en grundig besvarelse. EU-rammeafgørelsen skal senest gennemføres i medlemslandenes lovgivning ved udgangen af 2002. Der er således ingen ydre begrundelse for at gennemføre lovforslaget i dette folketingsår."

En stor del af lovgivningen blev præsenteret som en nødvendighed i forhold til det internationale samarbejde, og dermed forsøgte politikerne at få befolkningen til at bakke op om initiativer i EU, som der i en årrække havde været dansk modstand imod. Det vurderede blandt andre Preben Wilhjelm i kronikken ”Ret og terror” i Politiken i 2001 (se kilder): "Det er næppe for meget sagt, at panikken efter 11. september blev forsøgt udnyttet til at gennemføre overstatslige beføjelser på retsområdet, som EU længe havde lagt op til, men uden udsigt til at få igennem." Det nævntes også i betænkningen fra Folketingets Retsudvalg, som findes på Folketingets hjemmeside (se kilder): "Samtidig virker det uheldigt, at der som et led i gennemførelsen af den såkaldte 'antiterrorpakke' indføres en lang række andre lovændringer, blandt andet regler som giver politiet ekstra beføjelser, der intet har at gøre med de forpligtelser, som følger af den rammeafgørelse, EU har vedtaget. SF og EL vil ikke afvise, at der kan være behov for at lave et serviceeftersyn af politiets efterforskningsmuligheder, men så skal det være på baggrund af grundige overvejelser og ikke under dække af, at det er nødvendigt af hensyn til bekæmpelse af terrorisme."

I det oprindelige lovforslag fra SR-regeringen og i det første forslag fra VK-regeringen var der indføjet en paragraf, som ville gøre det strafbart at ytre sig positivt om terrorisme, for eksempel ved at ytre sympati for angrebet den 11. september 2001 i USA. Denne paragraf blev kritiseret for at være et voldsomt indgreb i den grundlovssikrede ytringsfrihed og i den menings- og ytringsfrihed, der sikres i FN's menneskeretserklæringer. Kritikken blev for eksempel fremført i Informations leder "Ytringer og handlinger" (se kilder) og i debatindlægget "Ytringsfriheden forringet af terrorpakke" af forfatteren Mikael Witte, også i Information (se kilder). Mikael Witte gik så vidt som til at antyde, at VK-regeringen i sin adfærd mindede om fundamentalistiske styrer, der "begrænser disse friheder (menings- og ytringsfrihed) til kun at gælde dem, der er enige med magthaverne."   Kritikken førte til, at der ikke i den endelige lovtekst er noget forbud mod at ytre sig positivt om terrorisme. Der skal foreligge en egentlig handling, før en person kan straffes efter terrorismeparagraffen. Baggrunden for regeringens opblødning af antiterrorloven på dette punkt fremgår af artiklen "VK bløder antiterrorpakke op" i Berlingske Tidende (se kilder).

• Loven skelner ikke mellem, om såkaldte terrorhandlinger bliver begået i et land, der har en demokratisk styreform eller for eksempel diktatur. Det betyder, at oprørsgrupper og frihedsbevægelser kan blive dømt for terrorisme. Ole Espersen bemærker i et bilag til Folketingets Retsudvalgs betænkning, der ligger på Folketingets hjemmeside (se kilder): "ANC's kamp mod apartheidstyret i Sydafrika måtte betegnes som terrorisme – efter det foreliggende lovforslag". Samme kritik fremføres af Preben Wilhjelm i kronikken "Ret og terror" i Politiken (se kilder): "Definitionen omfatter også enhver modstand mod præstestyret i Teheran eller mod Saddam Hussein eller andre despoter. Den konsoliderer ganske enkelt ethvert eksisterende styre, uanset hvor diktatorisk og undertrykkende det er." 
• Loven kan ramme almindelige oppositionsgrupper og civilsamfundsorganisationer, herunder de antiglobaliseringsbevægelser, der demonstrerer ved internationale topmøder. Det skyldes, at den definition af terrorisme, der ligger til grund for loven, er alt for bred. Det argument fremføres i artiklen "EU-hastværk i kamp mod terror" i Information (se kilder). Enhedslistens retspolitiske ordfører Line Barfod kommer ind på samme kritikpunkt i sit ændringsforslag til loven – som er at finde på Folketingets hjemmeside (se kilder): "det kan få nogen til at afholde sig fra at deltage i demokratiet, fordi de er usikre på, om deres aktiviteter er omfattet af terrorbegrebet." 
• Lovovertrædelser, som normalt ikke opfattes som de allermest alvorlige, kan give livsvarigt fængsel, hvis de opfattes som udtryk for terrorisme. Det gælder blandt andet særlig groft tyveri og groft hærværk. Dette kritikpunkt fremhæves af juristen Preben Wilhjelm i kronikken "Ret og terror" i Politiken (se kilder) og nævnes også i betænkningen om lovforslaget fra Folketingets Retsudvalg. 
• Økonomisk støtte til frihedsbevægelser, som af regeringen defineres som terrororganisationer, kan medføre op til ti års fængsel. Det gør det risikabelt for ulandsorganisationer og solidaritetsgrupper at fortsætte deres arbejde i form af store indsamlinger, bemærkes det i betænkningen om lovforslaget fra Folketingets Retsudvalg.

Den personlige frihed og sikkerheden omkring personlige oplysninger bliver undergravet, blandt andet fordi politiet får ret til at ransage et hjem flere gange på grundlag af kun en ransagningskendelse, og fordi politiet får ret til at aflytte telefoner og bryde ind på personlige computere, hvis de har mistanke til en person, der har sendt oplysninger til denne computer eller ringet til den pågældende person. Politiet skal ganske vist have en dommerkendelse for at aflytte telefoner og bryde ind på personlige computere, men kravet om en dommerkendelse er en meget svag retsgaranti.

Danske statsborgere kan nu udleveres til retsforfølgelse i andre lande alene på grundlag af mistanke om en forbrydelse – også forbrydelser der intet har med terrorisme at gøre. Det betyder, at danske statsborgere kan risikere at blive udleveret til et land, hvis retsprincipper er helt anderledes end de danske, eller til lande, der ikke overholder EU-kravene til standarden for tolke i retssager.   Forskellen mellem de forskellige landes strafferet betyder også, at en dansk statsborger kan blive idømt otte års fængsel i udlandet for en forbrydelse, der kun giver et års fængsel i Danmark, anførte juristen Preben Wilhjelm i sin kronik "Ret og terror" i Politiken (se kilder). Desuden giver det mulighed for, at myndighederne i andre lande kan opfinde 'mistanker' mod danske statsborgere, fordi de ønsker at forfølge dem politisk, vurderede Preben Wilhjelm i samme kronik.

Retssikkerheden for asylsøgere krænkes, når Politiets Efterretningstjeneste (PET) alene kan afgøre, hvorvidt en asylsøger 'må anses for en fare for statens sikkerhed' eller for 'en alvorlig trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.' Den pågældende asylsøger får ingen mulighed for at få prøvet sagen ved en domstol. Hermed krænkes princippet om retten til en retfærdig rettergang, argumenteredes der i artiklen "Hemmelig retspleje i asylsager" i Tidsskriftet SALT (se kilder).

Terrorpakke II var VK-regeringens anden store terrorpakke, og den blev fremlagt af regeringen i 2006 som en opdatering og udvidelse af terrorpakke I fra 2002. Formålet med terrorpakke II var at give PET (Politiets Efterretningstjeneste) flere beføjelser og dermed gøre deres mulighed for at efterforske og forebygge terror bedre.

Det væsentligste element i pakken var flere beføjelser til PET:

• PET kan uden retskendelse hente oplysninger fra offentlige myndigheder uden de pågældende personer, der indhentes oplysninger om, får besked. 
• PET får adgang til at aflytte og overvåge ikkemistænkte personers telefoner og computere, som PET vurderer, at en mistænkt kan finde på at kontakte. 
• PET har også ret til uden dommerkendelse at få udleveret flyselskabernes oplysninger om passagerer et år tilbage.

Baggrunden for fremlæggelsen og vedtagelsen af terrorpakke II var blandt andet, at PET og FE (Forsvarets Efterretningstjeneste) vurderede, at der fortsat var en forholdsvis høj terrortrussel mod Danmark, blandt andet på grund af Danmarks deltagelse i krigen i Irak og Afghanistan samt publiceringen af de såkaldte ’Muhammedtegninger’ i september 2005 (se faktalinket: Muhammed-krisen).   Desuden havde der i årene mellem vedtagelsen af terrorpakke I og fremlæggelsen af terrorpakke II været flere voldsomme terrorangreb i vestlige lande, blandt andet terrorangrebet i Madrid den 11. marts 2004 og bombeangrebet i London den 7. juli 2005.   I 2006 tilsluttede Danmark sig desuden en international aftale (i regi af FATF, en del af OECD) om at holde øje med foreningers penge for at undgå finansiering af terror, og i EU-regi var der fortsat stærkt fokus på samarbejde omkring forebyggelse af terrorisme.

Da regeringen sendte forslaget til terrorpakke II i høring i 2006, mødte den kritik fra flere sider. Blandt kritikerne af forslaget var Datatilsynet, Retspolitisk Forening, Advokatrådet, Forbrugerrådet, den liberale tænketank CEPOS og Institut for Menneskerettigheder. De advarede alle om, at lovforslagene trak Danmark i retning af et overvågningssamfund.   Telekommunikationsindustrien advarede desuden om, at de nye regler om overvågning og logning af telekommunikation ville betyde en kæmpe regning til teleindustrien. ”Man pålægger en branche voldsomme udgifter. Det vil betyde massiv konkurrenceforvridning i forhold til de udenlandske firmaer,” udtalte direktøren for Telekommunikationsindustrien, Ib Tholstrup, ifølge artiklen ”Terrorpakken vil koste teleindustrien to milliarder” i Ingeniøren i 2006 (se kilder).   Regeringen fastholdt imidlertid, at tiltagene afspejlede en fornuftig balance mellem hensynet til retssikkerheden og behovet for at gribe effektivt ind over for terrortruslen. Men daværende justitsminister Lene Espersen (K) gik dog med til at ændre på forslaget, så PET som udgangspunkt stadig skulle bede om en dommerkendelse til at aflytte bestemte telefonnumre. Og hvis efterretningstjenesten uden at have fået lov alligevel aflytter andre numre, så skal domstolene inden 24 timer orienteres om det, hvis 'særlige forhold' taler for det. Derudover mente justitsministeren ikke, at der var grund til at frygte for konsekvenserne af den øgede overvågning. Det fremgår af artiklen ”Paragraf 114’s usynlige konsekvenser” i Information (se kilder).

Der var ros til den danske regering fra flere af Danmarks allierede i ’krigen mod terror’. Men fra internationale eksperter i menneskerettigheder og terrorismebekæmpelse lød der kritik af de samme elementer i forslaget, som danske ngo’er, eksperter og interesseorganisationer havde rettet deres kritik imod. Flere forskere advarede mod, at de danske politikere lod sig rive med af befolkningens ønske om at føle sig sikre og mod, at regeringen gav køb på frihedsrettigheder for at vedtage en lovgivning, som måske endda ikke nedsatte terrorrisikoen særlig meget. Af artiklen ”Forskere: ’Danske politikere skal ikke slå plat på terrortruslen’” i Information (se kilder) fremgår det, at Danmark med terrorpakke II var på vej til at give politi og efterretningstjenester større beføjelser end både Frankrig, Tyskland og Storbritannien, og terrorforsker Audrey Kurth Cronin fra Oxford University sagde i artiklen: "Jeg vil anbefale de danske politikere at tænke sig grundigt om, når de lovgiver, så de ikke underminerer det, de forsøger at beskytte. Mange af forslagene er så vidtgående, at I for at fange en lille bitte minoritet af radikale islamister risikerer at underminere netop de demokratiske principper, I forsøger at beskytte."

Terrorpakke II blev vedtaget af Venstre, Konservative, Dansk Folkeparti samt Socialdemokraterne i juni 2006, og de forskellige dele af pakken trådte i kraft i løbet af det følgende år.

Nej. Den danske 'antiterrorpakke' blev til dels udarbejdet på grundlag af nye EU-regler og en ny resolution fra FN. Derfor blev lignende love indført i andre lande, der også var medlemmer af EU og FN. Redaktøren af det britiske tidsskrift Statewatch, der beskæftiger sig med retspolitik, Tony Bunyan, argumenterede i artiklen "Krigen mod demokratiet og friheden" i Tidsskriftet SALT (se kilder) for, at hele EU og EU's medlemslande i tiden efter 11. september blev gennemsyret af en 'anti-terrorist'-ideologi, der fuldstændig "slører forskellen mellem terrorisme og modstand mod undertrykkelse og politisk opposition. Mellem modstands/befrielseskampe mod autoritære og udemokratiske regimer og rene terrorgrupper. Mellem demonstranters selvforsvar mod angreb eller indvandreres forsvar af deres lokalsamfund mod racisters og politiets indtrængen."   Også Jens Nauntofte nævnte i sin bog "Den Globale Terrorisme" (se kilder), at de nye terrorlove i visse lande gav voldsomme indskrænkninger i befolkningernes rettigheder: "Rusland og Kina lagde sig ind i kølvandet på USA og Israel i den store terroristjagt. Menneskerettigheder for russiske, kinesiske og palæstinensiske mindretal var forsvundet."

I en række lande – både EU-lande og ikke-EU-lande – mødte de antiterrorlove, der blev vedtaget i årene efter 11. september-angrebet, stor modstand fra NGO'er, jurister og menneskeretsorganisationer. Af blandt andet artiklen "Statens sikkerhed presser journalistikken" i Tidsskriftet SALT (se kilder) fremgår det, at den massive kritik, som lovforslagene blev mødt med, resulterede i, at der blev blødt betydeligt op på de oprindelige forslag til antiterrorlove i både Tyskland, Canada og Australien.   I Storbritannien blev der derimod vedtaget en antiterrorlov, der var mere vidtgående end den danske, blandt andet fordi den åbnede for at tilbageholde terrormistænkte i lang tid uden rettergang, altså internering. Internering er i strid med Den Europæiske Menneskeretskonvention, og den britiske regering ophævede derfor de relevante bestemmelser fra menneskeretskonventionen for at kunne gennemføre sin antiterrorlov. Der var dog fortsat det problem, at paragrafferne om internering kun gjaldt udlændinge, og det var ifølge en særlig britisk domstol med speciale i udlændingelov i strid med menneskeretskonventionen. Det fremgår af artiklen "Britisk terrorlov er ulovlig" fra Information (se kilder). I Storbritannien er der dog siden taget beslutning om at lempe på nogle af antiterrorlovens mest omstridte og kritiserede bestemmelser.

I USA, som blev ramt af det voldsomme terrorangreb 11. september 2001, blev der hurtig indført en række særlove, hvoraf flere kan siges at være i strid med de frihedsrettigheder, som USA’s forfatning bygger på. Det blev blandt andet gjort muligt at internere terrormistænkte på ubestemt tid, hvilket resulterede i, at over 1.000 personer blev tilbageholdt i USA umiddelbart efter angrebene 11. september 2001, og omkring et år senere var 150 af disse fortsat fængslet uden udsigt til at modtage en dom.   Efterfølgende er enkelte af de meget indgribende terrorlove imidlertid blevet ophævet af Kongressen, og det er en vigtig erfaring at have med sig, påpeger flere forskere. I artiklen ”Forskere: ’Danske politikere skal ikke slå plat på terrortruslen’” i Information (se kilder) peger den britiske terrorforsker Patrick Cronin fra International Institute of Strategic Studies, IISS, på, at nogle af de skrappeste antiterrorlove i USA er blevet afskaffet igen, fordi de i for høj grad krænkede privatlivets fred: "Det er selvfølgelig op til hvert enkelt land at trække grænsen mellem sikkerhed og personlig frihed. Men i USA kan man se, at de nye terrorlove efter 11. september har ført til væsentligt flere anholdelser. Til gengæld har lovene haft en minimal betydning i forhold til antallet af terrordømte. Folk er i stedet blevet dømt for småting som rod i arbejdstilladelsen eller lignende, og det kan jo ikke være det, der er meningen med nye terrorlove. Spørgsmålet er, om de europæiske lande bør følge i samme spor. Der tror jeg, at politikerne skal tænke sig godt om."

Især i ikke-vestlige lande er der eksempler på, at regeringer har brugt begrebet terrorisme og såkaldt antiterrorlovgivning til at ramme oppositionsgrupper i bred forstand. Det skriver Lars Erslev Andersen og Jan Aagaard i deres bog "Den afghanske forbindelse" (se kilder): "forskellige regeringer ser store politiske fordele i at udpege modstands- og oppositionsgrupper som terrororganisationer (...) På den ene side skal terrorismediskursen give staterne legitimitet til at bruge midler i bekæmpelse af deres fjender, der langt overskrider grænserne for, hvad der kan accepteres i et retssamfund. På den anden side ønsker staterne at få international opbakning til denne strategi."

I Storbritannien har der også længere tilbage i tiden været indført særlove mod terrorisme. Det skete som en konsekvens af terrorangreb fra IRA (Irish Republican Army, halvmilitær organisation, grundlagt i 1919), som fra 1940’erne brugte terrorisme, blandt andet bombesprængninger, i kampen for et selvstændigt Nordirland. I England var det i 1980'erne forbudt at vise gamle eller nye interviews med medlemmer af IRA, fremgår det af Philip Steeles bog "Terrorisme" (se kilder). Det var en upopulær lov, fordi det var et indgreb i ytringsfriheden. I Irland har der desuden været indført særlove, som gjorde det muligt at tilbageholde personer, der var mistænkt for terrorisme, i adskillige dage, uden at de blev stillet for en dommer. Det resulterede blandt andet i, at terrorgrupperne forsøgte at befri de mistænkte ved hjælp af voldelige aktioner, og at de mistænkte blev opfattet som martyrer. Dermed blev terrorgrupperne ofte mere populære, og der var opstået en ny sikkerhedsrisiko. Samtidig var der risiko for, at uskyldige mennesker blev tilbageholdt i lang tid uden mulighed for at forklare sig. Det fremgår også af Philip Steeles bog "Terrorisme" (se kilder).

Det vides ikke med sikkerhed, og det er faktisk et af problemerne, når det diskuteres, om der fortsat er brug for terrorlovgivningen, eller om den skal afskaffes, slækkes eller udvides. Der har dog været flere retssager, hvor de anklagede er blevet dømt for støtte til eller planer om terrorisme, og disse sager har været ført med henvisning til terrorismeparagraffen, Straffelovens paragraf 114. Denne paragraf har altså været i brug flere gange. Samtidig har PET angiveligt via overvågning og efterretningsarbejde af forskellig art opsporet personer og grupper, som har planlagt terroraktioner og har forhindret dem i at føre planerne ud i livet. Hvorvidt dette arbejde kunne være foregået uden brug af de ekstra beføjelser, som PET har fået med terrorpakkerne, er uklart.   Den omfattende registrering af privatpersoners mails, sms’er og telefonsamtaler, som den danske telebranche har foretaget siden september 2007, har imidlertid ikke været afgørende for bekæmpelsen af terror i Danmark. Det mener den liberale tænketank CEPOS ifølge artiklen ”Cepos: Afskaf en del af terrorpakken” i Information 2010 (se kilder)   ”Man har sat et dyrt og vidtgående system i værk, som slet ikke står mål med de resultater, man får ud af det. Loven blev indført som led i kampen mod terrorisme, men der er meget begrænset bevis for, at det også er det, loven bliver brugt til,” udtalte tidligere chefjurist i CEPOS, Jacob Mchangama, i artiklen. Han henviste til tal fra Justitsministeriet, som viste, at politiet i 2008 bad om oplysninger fra teleselskaberne i 3.483 tilfælde, hvoraf 134 alene drejede sig om registreringer på nettet og kommunikation via e-mail. Det er den sidste form for registrering, som terrorpakke II har gjort mulig.

I november 2009 erklærede daværende statsminister Lars Løkke Rasmussen (V), at regeringen var åben for, at der blev lavet et gennemsyn af de retspolitiske konsekvenser af de to terrorpakker fra 2002 og 2006. Dermed efterkom han et mangeårigt ønske fra dele af oppositionen samt fra organisationer som Amnesty International, som fra før vedtagelsen af den første pakke havde advaret om, at lovændringerne ville resultere i dramatiske svækkelser af retssikkerheden.

     Ved vedtagelsen af terrorpakke II i 2006 blev det aftalt, at pakken skulle til ’servicetjek’, og da det skulle gennemføres, besluttede regeringen at inddrage terrorpakken fra 2002 i undersøgelsen. Justitsministeriet gennemførte derfor i efteråret 2010 en evaluering af begge terrorpakker og deres retspolitiske konsekvenser. Konklusionen var, at de to terrorpakker ifølge politi og anklagemyndighed indeholdt gode arbejdsredskaber.

Justitsministeriets evaluering af begge terrorpakker endte altså med en positiv konklusion. Men denne konklusion kunne ifølge jurister, ngo’er og oppositionspolitikere ikke tages for gode varer, idet den var fremkommet ved hjælp af inputs fra ganske få aktører og kilder, nemlig PET, Rigspolitiet og Rigsadvokaten. Det fik adskillige jurister, NGO'er og oppositionspolitikere på barrikaderne for at kræve en ny og tilbundsgående undersøgelse af lovgivningen. Blandt kritikerne var juraprofessor Eva Smith fra Københavns Universitet. Hun mente ikke, at undersøgelsen gav svar på de spørgsmål, som den oprindeligt skulle: ”Da man diskuterede terrorpakken, var man inde på spørgsmålet om retssikkerheden. Dengang mente myndighederne, at det skulle tages op til revision om nogle år for at se, om man havde ramt den rigtige balance. Men i redegørelsen bruges udtrykket ’retssikkerhed’ kun til allersidst, og konklusionen er, at lovgivningen ikke har givet retssikkerhedsmæssige problemer. Men man har jo slet ikke undersøgt det. Man siger bare, at alt går fint, og politi og anklagemyndighed er tilfredse,” udtalte hun i Berlingske Tidende den 14. marts 2011 i artiklen ”Jurister vil have terrorlov kigget efter” (se kilder). Også tidligere højesteretspræsident Niels Pontoppidan efterlyste, at der blev inddraget flere parter og mere statistik i en evaluering af terrorlovgivningen.

     Også da Danmark var til eksamen hos FN’s Menneskerettighedsråd i maj 2011 anbefalede Holland, at blev gennemført en evidensbaseret evaluering af al dansk terrorlovgivning. Denne anbefaling afviste den danske regering imidlertid i sit svar til menneskerettighedsrådet at følge.

Lovgivning kan formodentlig være en del af en effektiv indsats mod terrorisme. Men lovgivningen, for eksempel i form af en terrorismeparagraf i straffeloven, der gør terrorisme strafbart og fastsætter en høj straf for det, kan ikke i sig selv afskaffe terrorisme. Det skyldes blandt andet, at der findes terrorister, der er parate til at dø for deres sag, og de lader sig næppe skræmme alene af risikoen for en hård straf for forbrydelsen. Dette argument fremførtes allerede i Retsudvalgets betænkning om forslaget til den danske antiterrorlov – som er at finde på Folketingets hjemmeside (se kilder): "I den forbindelse bør man være opmærksom på, at mange af de terrorhandlinger, der udføres, ikke sjældent fører til, at terroristen selv dræbes. Dette forhold sætter de foreslåede øgede strafferammer i relief. En person der er villig til at begå selvmord, lader sig næppe true af en trussel om fængselsstraf på livstid."

Den danske regerings officielle holdning var allerede umiddelbart efter 11. september-angrebet, at terrorismen skal bekæmpes med en lang række forskellige midler, hvis bekæmpelsen skal have en reel effekt: "Bekæmpelsen af terrorgrupperne og terrorismens grobund (...) forudsætter, at alle midler tages i brug: Politiske, diplomatiske, retslige, økonomiske, humanitære og militære midler samt information og oplysning," skriver forsvarsminister Svend Aage Jensbye (K) i hæftet "Helliger målet midlet?" (se kilder). Med udgangspunkt i denne filosofi har skiftende regeringer siden 11. september 2001 afsat over hundredvis af millioner kroner ekstra til Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) og Politiets Efterretningstjeneste (PET), ligesom der er blevet bevilget ekstra penge til forskning i radikalisering og terrorisme. Tiltag som disse er nødvendige for at komme terrorismens årsager til livs, vurderer Philip Steele i sin bog "Terrorisme" (se kilder): "Det er (...) nødvendigt, at modstandere af terrorisme prøver at forstå problemet og dets årsag. Ellers vinder man aldrig over terrorismen. Man må bruge psykologien og filosofien for at prøve at sætte sig ind i, hvad der driver mennesker til at udøve terrorisme."

Antiterrorlove kan ifølge nogle forskere og debattører i realiteten fratage befolkningen i et land så megen frihed, at det ikke står mål med den risiko for terrorisme, som begrunder vedtagelsen af lovene. Nogle hævder ligefrem, at terroristerne kan nå deres mål – at begrænse og underminere Vestens frihed og demokrati – ved at skabe så stor frygt i befolkningen og blandt politikerne, at befolkningen accepterer grader af overvågning og kontrol, som strider imod deres idealer og værdier for frihed og demokrati.   Derudover kan der være det problem med antiterrorlovgivning, overvågning og kontrol, at den kan forhindre det tillidsforhold mellem borgere og myndigheder, som også er nødvendig, hvis efterretningsvæsnet skal følge med i, hvad der sker blandt borgerne – for eksempel i form af radikalisering og planlægning af terroraktioner. Den pakistanske terrorekspert Ahmed Rashid har advaret om, at Danmark med sine antiterrorlove risikerer at støde de muslimer fra sig, som kan levere vigtige oplysninger til myndighederne om radikaliseringstendenser. I artiklen ”Forskere: ’Danske politikere skal ikke slå plat på terrortruslen’” i Information 2007 (se kilder) siger han ”Pointen er, at de danske myndigheder bliver nødt til at bevare et godt forhold til det muslimske samfund. Ellers kan det ikke lade sig gøre at opdage eventuelle al-Qaeda-folk i Danmark. I er nødt til at finde en balance, hvor de midler, myndighederne tager i brug, ikke forhindrer et godt forhold til det muslimske samfund. Hvis I gør de danske muslimer sure og vrede, får I ikke særlig gode efterretninger fra det muslimske miljø. I har en stor muslimsk befolkningsgruppe, som befinder sig på samfundets bund, er arbejdsløse, dårligt integrerede osv. Det er et socialt problem, som ikke kan løses ved at give myndighederne øgede beføjelser. Det er ikke et efterretningsmæssigt problem. Det er et problem, der skal løses med sociale midler ved at fjerne ghettoerne og forbedre integrationen. Det der afgør, om Danmark vil få held med terrorbekæmpelsen er i lige så høj grad, hvordan I behandler det muslimske samfund."

Der er ikke udsigt til, at den danske antiterrorlovgivning bliver afskaffet foreløbig. Men historiske erfaringer taler for, at antiterrorlovgivning ofte bliver lempet efter nogle år. Det forklarer Birthe Hansen i bogen "Terrorisme – de utilfredse og den nye verdensorden" (se kilder): "Det er reglen snarere end undtagelsen, at terrorbegivenheder ikke følges af en periode med frihedsbegrænsninger. (...) Som regel lempes restriktionerne på friheden, når truslen driver over eller imødegås. Det er derefter ofte set, at stater har kvitteret for deres borgeres deltagelse i konflikten. (...) Eksempler er, at fagforeninger blev tilladt, og at kvinder fik valgret mange steder efter Første Verdenskrig."

     I Danmark har flere ledende jurister da også foreslået, at Folketinget indfører såkaldte solnedgangsklausuler i – i hvert fald – nogle af de antiterrorlove, som er gennemført efter angrebet på USA den 11. september 2001. En solnedgangsklausul er en bestemmelse, som betyder, at betyder, at en lov med jævne mellemrum skal bekræftes i Folketinget for fortsat at være i kraft.   Jurist Anders Henriksen fra Københavns Universitet argumenterede i en kronik i Information den 10. juni 2010 under overskriften ”Lad os tidbegrænse vores terrorlovgivning” for en tidsbegrænset lovgivning på antiterrorområdet: ”Der kan være en risiko for, at vi som samfund overreagerer på en trussel mod vores sikkerhed, og at vi derfor bør genoverveje vores lovgivning på et senere tidspunkt, hvor bølgerne måske ikke længere går så højt,” skrev han.

     Også tidligere chefjurist i den liberale tænketank CEPOS, Jacob Mchangama, har argumenteret for indførelse af solnedgangsklausuler. I artiklen ”Jurister foreslår solnedgangsklausul på terrorlove” i Information 4. juni 2010 udtalte han: ”Der er adskillige bestemmelser i den danske antiterrorlovgivning som burde revurderes med mellemrum, fordi der er tale om omfattende indgreb over for borgernes grundlæggende rettigheder. Det bedste ville være, hvis Danmark ligesom Storbritannien besluttede at rulle en del af lovgivningen tilbage, men under alle omstændigheder er det brug for en revision af hele terrorlovgivningen.”   Solnedgangsklausuler er almindelige i en række andre lande, og både Australien og USA har indføjet solnedgangsklausuler i deres terrorlovgivning.

     Da flere jurister i 2010 foreslog Danmark at gøre det samme, var SF, Radikale og Liberal Alliance positive over for ideen, mens Dansk Folkeparti ikke var afvisende. Socialdemokraterne, Venstre og Konservative var imod ideen.

Indtil videre har vi kun terrorpakkerne fra henholdsvis 2002 og 2006. Efter terrorangrebene på Kulturhuset Krudttønden og synagogen i Krystalgade i København i 2015, hvor to personer mistede livet og seks betjente blev såret, blev debatten om terrorpakkerne dog vakt til live igen. Ifølge artiklen ”Blå partiledere i samlet flok: Her er den blå terrorpakke” (se kilder) stillede Lars Løkke Rasmussen (V), Kristian Thulesen Dahl (DF), Søren Pape Poulsen (K) og Anders Samuelsen (LA) fem krav til S-R-regeringen i kølvandet på angrebene:

• Nødvendige ressourcer til politi og efterretningsvæsen 
• Bedre udstyr og træning til betjentene 
• Bedre samarbejde mellem danske og internationale myndigheder 
• Brug af moderne teknologi til bekæmpelse af terrorisme 
• Styrket indsats for at undgå radikalisering i fængslerne

     Det gik imidlertid ikke, som blå blok havde håbet, da daværende justitsminister Mette Frederiksen (S) ifølge artiklen ”Mette Frederiksen afbryder forhandlinger om terrorpakke” (se kilder) valgte at standse forhandlingerne. Mette Frederiksen og regeringen lagde derimod op til en styrkelse af politiet i 2015 på 130 millioner kroner – heraf 50 millioner kroner i ubrugte midler og 80 millioner i nye penge. Efter folketingsvalget i 2015, hvor Lars Løkke Rasmussen (V) erstattede Helle Thorning Schmidt (S) som statsminister, blev beløbet imidlertid ændret. Ifølge rapporten ”Regeringens resultater – folketingsåret 2015/2016” (se kilder), indgik regeringen i november 2015 en aftale med Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti om politiets og anklagemyndighedens økonomi for perioden 2016-2019. Aftalen indebar bl.a. at der blev afsat 1,9 mia. kroner til politiet og anklagemyndigheden i aftaleperioden. Med aftalen blev der desuden afsat 600 mio. kroner om året til terrorbekæmpelse.