FN's klimamål og verdensmål

Siden begyndelsen af 1990’erne har FN forsøgt at samle verdens lande om aftaler, der skal dæmme op for de menneskeskabte klimaforandringer. Den første juridisk bindende klimaaftale blev Kyoto-protokollen i 1997, hvor landene forpligtede sig til at reducere deres udledning af drivhusgasser.

     I 2015 forhandlede FN-landene sig til enighed om to nye aftaler, som tilsammen udgør FN's klimamål. Den ene er Paris-aftalen, som er en global, juridisk bindende klimaaftale og Kyoto-protokollens afløser. Den anden er aftalen om Verdensmål for bæredygtig udvikling, som afløste det tidligere sæt af udviklingsmål, kaldt 2015-målene, hvoraf flere omhandler klima.

     Hovedpunkterne i aftalerne, der dikterer FN's klimamål de næste mange år, er at holde den globale temperaturstigning under 2 grader celsius, at sikre økonomisk støtte fra ilandene til klimaindsatsen i ulandene og at sikre alle landes modstandskraft og tilpasningsevne i forhold til klimarelaterede farer.

     I sommeren 2017 trak USA – med daværende præsident Donald Trump i spidsen – sig ud af Paris-aftalen, men kort efter, at Joe Biden overtog præsidentposten i januar 2021, meldte han USA ind i aftalen igen.

FN's klimamål er de mål, som verdens lande er nået til enighed om efter forhandlinger i verdensorganisationen. Siden 1992 har FN været hjemsted for internationale forhandlinger om, hvordan verdens lande skal forholde sig til klimaforandringerne, og det er fortsat i FN-regi, at verdens lande mødes for at forhandle og formulere verdens klimamål. Derfor er FN's klimamål lig med verdens klimamål, og derfor er der stort fokus på, hvor ambitiøse og juridisk bindende målene er. Formålet med klimamålene er at begrænse udledningen af drivhusgasser, sådan at den globale opvarmning kan bremses, og de menneskeskabte klimaændringer kan forhindres. I de senere år har der desuden været øget fokus på, hvordan klimaforandringer skader den sociale og økonomiske udvikling, og et knudepunkt i forhandlingerne om klimamålene har ofte været, hvordan verdens lande kan sikre en økonomisk og socialt bæredygtig udvikling, såvel som den klimamæssige udvikling.

I 2015 nåede de 196 lande, der forhandler om klimaet i FN, til enighed om to aftaler, der i dag dikterer FN's klimamål. Den vigtigste af disse aftaler er Paris-aftalen, som indeholder FN's – og dermed verdens – officielle klimamål. Aftalen trådte i kraft i 2020 og afløser Kyoto-protokollen (se under Del 2: Historie og baggrund). Ud over målene i Paris-aftalen har FN også sat sig en række klimamål under aftalen om Verdensmål for bæredygtig udvikling, som verdens lande forhandlede sig til enighed om i 2015. Her er der fokus på at sikre, at alle lande – også ulande – er modstandsdygtige og evner at tilpasse sig til klimaforandringer såsom ekstremt vejr og naturkatastrofer, og at sikre fortsat økonomisk og social udvikling i alle lande verden over.

Klimaforhandlingerne i FN startede i 1990, efter en rapport fra FN's nye klimapanel viste, at menneskeskabte klimaforandringer – med fokus på udledningen af drivhusgasser og den følgende globale opvarmning – ville kunne påvirke klodens miljø drastisk. FN's generalforsamling besluttede, at det var nødvendigt med en klimakonvention, der skulle sikre, at drivhusgasudledningen ikke løb løbsk.

     På en miljøkonference i Brasilien i 1992 nåede verdens lande til enighed om klimakonventionen UNFCCC – United Nations Framework Convention for Climate Change – der skulle stabilisere mængden af drivhusgasser i klodens atmosfære. Som rammekonvention er klimakonventionen ikke bindende, men en overordnet arena for politiske forhandlinger om, hvordan farlige klimaændringer kan forhindres. Disse forhandlinger foregår løbende, men det er på de årlige klimakonferencer kaldet COP – Convention of the Parties – at store beslutninger om bindende klimaaftaler forhandles og formuleres. Fordi klimakonventionen ikke er bindende i sig selv, men kun en ramme for forhandlinger, blev verdens lande enige om, at der var behov for en bindende aftale, som kunne forpligte verdens lande til at følge FN's klimamål. Derfor begyndte verdens lande efter 1992 at forhandle om en bindende protokol i FN-regi, og resultatet var Kyoto-protokollen, som i 2020 afløstes af Paris-aftalen.

I 1997, fem år efter forhandlingerne om en bindende klimaaftale begyndte, nåede verdens lande til enighed om den såkaldte Kyoto-protokol. Formålet med protokollen, som er den første juridisk bindende klimaaftale, var, at forpligte verdens lande til at reducere deres drivhusgasudledning. Forpligtelserne i Kyoto-protokollen fra 1997 dikterer, at de udviklede lande skulle lægge loft over udledningerne af drivhusgasser, så de i årene 2008-2012 i gennemsnit blev 5 procent mindre, end de var i 1990. Det er imidlertid udelukkende ilandene, der var forpligtet til at reducere deres CO2-udledning, mens ulandene kun havde skrevet under på at igangsætte “ikke-bindende reduktionsinitiativer, der støtter op om en bæredygtig udvikling”.

     Det tog dog yderligere syv år, før protokollen trådte i kraft, da det krævede, at mindst 55 lande ratificerede den. USA, som var med til at forhandle aftalen på plads, ratificerede den aldrig på grund af modstand i den amerikanske kongres, hvorfor USA var det eneste iland, som ikke var forpligtet til at reducere deres udledning af drivhusgas under protokollens første periode. I 2012 blev det besluttet at forlænge Kyoto-protokollen med en anden periode gældende fra 2013-2020. Det skete efter, at klimaforhandlingerne om en ny global, juridisk bindende klimaaftale fejlede ved klimakonferencen i København i 2009 og på de efterfølgende COP-konferencer.

Paris-aftalen er en juridisk bindende og global aftale om reduktion i udledningen af drivhusgasser, som trådte i kraft i 2020, og den er dermed Kyoto-protokollens afløser og FN-landenes officielle klimamål. Paris-aftalen blev forhandlet på plads på COP21 i Paris i december 2015. I modsætning til Kyoto-protokollen forpligter landene sig ifølge denne aftale ikke til at nedbringe drivhusgasudledningen med en bestemt procent, men forpligter sig i stedet til at holde den globale temperaturstigning under 2 grader celsius sammenlignet med den gennemsnitlige førindustrielle temperatur i 1850. Samtidig blev landene enige om en tillægsaftale ved at formulere det mere ambitiøse mål om, at de skal arbejde mod at holde temperaturstigningen under 1,5 grader celsius – altså en halv grad under de 2 grader, som de er forpligtet til – men i modsætning til aftalen om den maksimale temperaturstigning på 2 grader er den del af målet ikke bindende. Ifølge DR-artiklen “Her er hovedpunkterne i klimaaftalen” (se kilder) er der otte afgørende punkter:

1. Verdens lande skal arbejde for, at udledningen af CO2 skal falde så hurtigt som muligt. 
2. Klodens temperaturstigning som følge af global opvarmning skal holdes under 2 grader celsius i forhold til den førindustrielle temperatur i 1850. 
3. Verdens lande – især ilandene – skal sikre finansiering af de nye klimamål, som hvert år kommer til at beløbe sig til omkring 100 milliarder amerikanske dollar (cirka 681 milliarder kroner). 
4. Hvert femte år – med start i 2018, to år før klimaaftalen trådte i kraft – skal verdens lande mødes for at opdatere klimamålene og gøre dem mere ambitiøse. 
5. Hvert land skal sørge for, at deres CO2-udledning topper så hurtigt som muligt, og at den derefter falder. Vækstlande og ulande, hvis økonomiske udvikling kan blive bremset af et fald i CO2-udledningen, får længere tid til at nå deres højeste CO2-forbrug. 
6. Hvert andet år skal verdens ilande indberette deres klimatal. 
7. Alle lande skal bruge det samme globale system til at indberette deres CO2-udledning og ikke forskellige systemer (som hidtil har været normen). 
8. Alle lande skal indberette, hvordan det går med at overholde deres klimamål, men der er ikke straf til lande, der ikke overholder dem.

Det tog verdens lande adskillige forsøg og mange år at nå til enighed om de nye, bindende klimamål som afløser for Kyoto-protokollen. Der var store forventninger op til klimatopmødet i København i 2009, men først seks år efter nåede man til enighed om en juridisk bindende aftale. Det afgørende stridspunkt var uenighed blandt i- og ulande om, hvor meget de hver især skulle forpligte sig til at reducere. Under Kyoto-protokollens første periode arbejdede man med et “fælles, men differentieret ansvar” ud fra en filosofi om, at ilandene havde udledt flere drivhusgasser end ulandene på grund af deres tidlige industrialisering og vækst, og at ulandene derfor skulle have mulighed for at udvikle sig økonomisk og havde mindre finansiel og politisk kapacitet til at skære ned på drivhusgasudledningen.

     Da man forhandlede om en forlængelse af Kyoto-protokollen havde flere tidligere ulande dog oplevet enorm økonomisk vækst – blandt andet Kina, der i dag er verdens næststørste økonomi og største CO2-udleder – hvorfor flere ilande mente, at det var uretfærdigt og utilstrækkeligt, at kun ilande skulle forpligte sig til reduktioner, og at opdelingen mellem i- og ulande var blevet gjort irrelevant på grund af den økonomiske udvikling på verdensplan. I Paris blev uenigheden blandt andet løst ved at give ilandene en kortere deadline for, hvornår deres CO2-udledning skal stoppe, mens ulande og vækstøkonomier kun er forpligtet til at få det til at ske “hurtigst muligt”. Samtidig fokuserede man på, at de rige lande skal støtte ulandene økonomisk ved at finansiere initiativer, der skal gøre dem mere modstandsdygtige og give dem bedre tilpasningsevne i forhold til klimarelaterede udfordringer.

I september 2015 nåede verdens ledere ved Generalforsamlingen i FN's hovedkontor i New York til enighed om 17 nye udviklingsmål, som afløser de såkaldte 2015-mål – også kendt som Millennium Goals – der blev vedtaget i 2000. De nye mål udstikker rammen for verdens udviklingspolitik de næste 15 år. Målenes primære fokus er at sikre, at verdens fattigste lande kan udvikle sig økonomisk og samtidig gøre det på en måde, der ikke gør skade på klimaet. I modsætning til Paris-aftalen har Verdensmålene ikke udelukkende fokus på klima, men flere af målene omhandler klima og relaterede emner som energi og bæredygtighed.

     Især mål nummer 13, som handler om, at verden skal handle hurtigt for at bekæmpe klimaforandringerne og deres konsekvenser, spiller ind i FN's klimamål. Ifølge den officielle danske oversættelse af Verdensmålene, der ligger på Undervisningsministeriets hjemmeside (se kilder) har mål nummer 13 følgende delmål, som dikterer, at verdens lande skal arbejde for at:

• 13.1. Modstandskraft og tilpasningsevne til klimarelaterede risici og naturkatastrofer i alle lande skal styrkes. 
• 13.2. Tiltag mod klimaforandringer skal integreres i nationale politikker, strategier og planlægning. 
• 13.3. Undervisning, oplysning og den menneskelige og institutionelle kapacitet skal forbedres ift. modvirkning, tilpasning, skadesbegrænsning og tidlig varsling af klimaændringer. 
• 13.a De udviklede landes forpligtelse, som underskrivere af FN's Rammekonvention om klimaændringer, skal indfries, til målet om i fællesskab at mobilisere 100 mia. USD årligt inden 2020 fra alle kilder, for at imødekomme udviklingslandenes behov for meningsfulde modvirkningstiltag og gennemskuelighed ved gennemførelse, og Den Grønne Klimafond skal kapitaliseres snarest muligt. 
• 13.b. Der skal fremmes mekanismer, der kan øge kapaciteten til effektiv planlægning og forvaltning, som relaterer sig til klimaændringer i de mindst udviklede lande og små udviklingsøstater, og med fokus på kvinder, de unge samt lokale og marginaliserede samfund.

     Det står noteret under Verdensmålene for bæredygtig udvikling, at FN's rammekonvention om klimaændringer er det primære internationale, mellemstatslige forum, når det kommer til forhandlinger om den globale reaktion på klimaændringer. Selvom Verdensmålene blev vedtaget først (i september, få måneder før Parisaftalen) er de altså indordnet under Parisaftalen, da alle FN-forhandlinger anerkender, at det er resultaterne fra UNFCCC-forhandlingerne, der er gældende.

Mens der var jubel i konferencesalen i Paris, da klimaforhandlingerne i december 2015 endte med en juridisk bindende og global klimaaftale, så var der mindre begejstrede miner hos mange NGO’er, professorer, politiske eksperter, klimaforkæmpere og politikere verden over. De rettede kritik af aftalen på mange forskellige punkter, primært fordi de ikke mente, at FN's nye klimamål var ambitiøse nok, og også fordi mange mente, det er urealistisk at nå de klimamål, som står beskrevet i klimaaftalen. Flere forskere pegede på, at der i aftalen ikke er præcise og kvantitative mål for, hvordan de overordnede mål skal nås. “Problemet er, at aftalen ikke siger noget om, hvordan man skal leve op til de fine ord og ambitioner. Politikerne har lavet et tilpas uklart mål til, at de kan udskyde problemet og ikke behøver at handle nu,” udtalte Jørgen E. Olesen, der er klimaforsker ved Aarhus Universitet, til videnskab.dk den 14. december 2015 (se kilder).

     Flere NGO’er, der arbejder med klimaændringer, har desuden kritiseret aftalen, fordi forpligtelserne om at skaffe finansiering til de mindre velstillede landes kamp mod klimaændringerne er blevet flyttet til den ikke-bindende del af aftalen. “Det er en hensigtserklæring. I forhold til at skaffe de 100 mia. dollar bliver det dog ikke mindre forpligtende. Ser man på ulande, er der i aftalen en løs opfordring til, at de bedst stillede spæder mere i sparekassen, såsom Sydkorea, Golfstaterne eller Singapore,” sagde John Nordbo, klima- og miljøchef hos Verdensnaturfonden, WWF, til Ingeniøren (se kilder). Der har også været kritik af, at landene på konferencen i Paris heller ikke blev enige om nogen straf til de parter, der eventuelt ikke lever op til de punkter i aftalen, de har forpligtet sig til.

I sommeren 2017 meddelte USA’s daværende præsident, Donald Trump, at landet ville træde ud af Paris-aftalen. “Aftalen er meget dårlig for USA. Den er uretfærdigt på det højeste niveau. Den handler mindre om klima og mere om, at andre lande får en økonomisk fordel, og USA ikke gør. Jeg kan ikke med god samvittighed støtte en aftale, der skader USA,” sagde Donald Trump på et pressemøde foran Det Hvide Hus, som blev gengivet i artiklen “Trump vil trække USA ud af klimaaftale” på DR.dk (se kilder). Allerede under valgkampen til præsidentvalget året før kaldte Donald Trump menneskeskabte klimaforandringer “et stort fupnummer” og varslede, at han ville trække USA ud af den globale klimaaftale, hvis han blev præsident. Selv om USA trak sig ud af aftalen, ville det dog tage flere år at komme ud af de klimaforpligtelser, de amerikanske stater havde, fordi USA allerede havde bekræftet aftalens indhold og var gået i gang med at udføre lovændringer på baggrund af den. Det fremgår af ovennævnte artikel (se kilder).

     Få timer efter, at Joe Biden blev indsat som USA's nye præsident i januar 2021, omstødte han Trumps beslutning og lod USA genindtræde i Paris-aftalen, meddelte FN i artiklen "USA genindtræder i WHO og Paris-aftalen" (se kilder).

Da en stor del af den amerikanske klimapolitik vedtages af de enkelte stater, vil en væsentlig del af USA’s klimatiltag ikke blive påvirket af USAs exit fra den globale klimaaftale. 34 stater, heriblandt Californien og New York, har således ifølge Center for Climate and Energy Solutions allerede vedtaget handlingsplaner for, hvordan de vil håndtere klimaforandringerne, fremgår det af artiklen ”Klimaaktører: Trumps klima-exit er ikke verdens undergang” på Dr.dk (se kilder). Heraf fremgår det, at disse stater allerede har meddelt, at de vil reducere deres udledninger af drivhusgasser med 40% i 2030 i forhold til udledningen i 1990. ”Jeg er ikke selv så bekymret, hvad angår klimaet og klimaaftalen. Der sker rigtig meget i USA for tiden på det grønne område. Der er mange stater, ikke mindst Californien, der kører en selvstændig klimapolitik, og der er også mange byer, der tager grønne initiativer”, siger professor i meteorologi ved Niels Bohr Instituttet på Københavns Universitet Eigil Kaas i ovenstående artikel.   Men mange eksperter og politikere har kaldt USA’s udtræden af den globale klimaaftale for trist. Heriblandt tidligere klimaminister i Danmark og klimakommissær i EU Connie Hedegaard (K): ”Det er til skade for amerikanernes omdømme, deres grønne omstilling og i den grad for det amerikanske erhvervsliv. Men verden skal nok klare sig, og vi skal passe på med at overdrive betydningen for resten af verden, udtaler hun i artiklen ”Klimaaktører: Trumps klima-exit er ikke verdens undergang” på Dr.dk (se kilder), mens klima- og miljøchef John Norbo fra Verdensnaturfonden WWF kalder Donald Trumps beslutning ”rystende uansvarlig”.

Den danske regering mødte Donald Trumps udmelding med hård kritik. Mens Energi- og klimaminister Lars Christian Lilleholt (V) dagen efter udmeldingen kaldte det ”en historisk dårlig beslutning” sagde han, at den danske regering til det sidste havde forsøgt at lægge pres på amerikanerne: ”Fra dansk side har vi fortalt, at der faktisk er god forretning i grøn omstilling. Der er arbejdspladser, innovation og udvikling og masser af muligheder. Det at gå tilbage til kullet er den forkerte vej at gå, siger Lars Christian Lilleholt i artiklen ”Minister om Trumps farvel til aftale: Skidt for vores børn og børnebørn” på Dr.dk (se kilder).

     Statsminister Lars Løkke Rasmussen lovede i sin kritik af USAs exit fra Paris-aftalen på et internationalt pressemøde i Paris, at Danmark ville ”være med til at lukke hullet”, som USA efterlader i FN’s klimapanel IPCC. Danmark ville fordoble den danske støtte til klimapanelet. Danmark har bidraget til IPCC med fem millioner kroner over en femårig periode. Det blev hermed fordoblet. Til sammenligning bidrog USA i 2016 med omkring to millioner dollar svarende til knap 13 millioner danske kroner, svarende til 38% af det samlede budget, kan man læse i artiklen ”Løkke: Vi skal lukke klimahul efter Trump” på Berlingske.dk (se kilder).

I marts 2017 lancerede VLAK-regeringen en handlingsplan for, hvordan Danmark vil arbejde for at nå de 17 FN Verdensmål. Her fremgår initiativer for alle 17 mål, hvoraf klima er nummer 13. Her fremgår det blandt andet, at regeringen vil arbejde for at standse tilbagegangen af biologisk mangfoldighed, beskytte vand- og havmiljø, forebygge og begrænse forurening med skadelige stoffer, fastholde Danmarks førerposition i forhold til udvikling af bæredygtige byer, fremme cirkulær økonomi, reducere CO2, bidrage til det fælles EU-mål om 27% energieffektivisering i 2030 og det nationale mål, at Danmark inden 2030 skal dække mindst 50% af sit energiforbrug af vedvarende energi. Det kan man læse i handlingsplanen ”Handlingsplan for FN’s Verdensmål – Danmarks opfølgning på FN’s verdensmål for bæredygtig udvikling” (se kilder).   Med Finansloven 2018 afsatte regeringen 21 millioner kroner årligt i perioden 2018-2020 målrettet verdensmål 15: Livet på land. Frem mod 2010 er der sat cirka 2 milliarder kroner af til pleje og genopretning af natur, og regeringens såkaldte Naturpakke fastslår, at der plantes 13.3000 hektar ny urørt skov. Endelig er der sat 15 milliarder kroner af til indsatser, der skal fremme målet om, at 50% af Danmarks energiforbrug i 2030 skal være dækket af vedvarende energi. Det kan man læse i ”Fremdriftsrapport på handlingsplanen for implementering af verdensmålene”, som Finansministeriet offentliggjorde juni 2018 (se kilder).

Regeringens handlingsplan fik en blandet modtagelse. I artiklen ”Danmarks bidrag til at nå FN’s verdensmål kan forbedres” i Kristeligt Dagblad (se kilder) kritiserer Steen Hildebrandt, professor emeritus ved Institut for Marketing og Organisation ved Aarhus Universitet og forfatter til bogen ”Bæredygtig global udvikling”, planen. Den er ikke konkret nok til at være en handlingsplan, men snarere et skønmaleri, argumenterer han. ”Den danske handlingsplan fortjener måske ikke ordet plan, fordi den ikke indeholder reelle, nye klare tiltag. Det er mere en opregning af principper og aktiviteter, som den danske regering allerede har lavet”, siger han i artiklen.  

     Blandt kritikerne af regeringens handlingsplan er også Kirsten Brosbøl (S), initiativtager til og forkvinde for netværket 2030, som har til formål at sætte fokus på verdensmålene på Christiansborg. Hun mener, at regeringen må have hentet den i ”genbrugsbutikken”, udtaler hun i artiklen ”Verdensmålene efter to år: Danmark er næstbedst, men…” på MandagMorgen.dk (se kilder). “Hvis man læser handlingsplanen, så får man klart indtrykket af, at man har set rundt blandt ministerierne for at se, hvad vi gør i forvejen, som vi kan putte ind under den her hat, og så har man skrevet det ind i handlingsplanen,” siger hun i artiklen.